關于地下綜合管廊運營監管的探討

徐 健，葉永平

(蘇州市地下管線管理所）

前言

伴隨著我國新型城鎮化進程的快速發展，傳統地下管線埋設方式的弊端不斷顯現，“馬路拉鏈”、窨井傷人、管線事故等問題頻現，極大地影響了人們的正常生產和生活，阻礙了城市的發展步伐，地下綜合管廊因其集約化、科學化和綜合化的埋設優勢逐漸進入城市管理者的視野。2015年國務院辦公廳印發了《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》，并在全國遴選了10個試點城市。2016年、2017年中央政府連續兩年將“開工建設城市地下綜合管廊2000公里以上”寫入政府工作報告，大力推進地下綜合管廊建設。

地下綜合管廊是城市新型市政基礎設施之一，是城市“生命線”的重要載體，其運用管理水平的高低決定著整個城市承載能力的大小，更是城市高效、安全、可持續運行的基礎保障。因此政府管理部門在引入社會資本將綜合管廊推向市場的同時，要加強對其的監管，充分發揮綜合管廊的社會經濟效益。

一、地下綜合管廊運營的監管對象

根據地下綜合管廊的運營維護工作內容，管廊運營的監管對象主要涉及如下兩類：

1、綜合管廊運營維護單位。承擔綜合管廊廊體及自身附屬設施的維護管理工作。

2、入廊管線單位（管線產權單位）。承擔入廊的自有地下管線及相關自有配套設施的維護管理工作。

二、地下綜合管廊運營的監管部門

縱向直垂監管部門：行業主管。各類地下管線所屬的行業有各自專屬的行業主管部門，該部門主要從整個行業發展的角度進行綜合管理，如國家能源局、工業和信息化部等。

橫向行政監管部門：行政管理。各級政府的相關行政管理部門按照各自的職能對轄區范圍內的管線建設運維過程進行管理。這類機構一般具有相應的行政審批職能，如發改、規劃、住建、市政市容等。

專門的地下綜合管廊監管機構。目前，日本和我國臺灣地區成立了綜合管廊管理機構，負責對管廊全生命周期進行管理。如臺北市工務局共同管道科。在國內，不管是使用PPP模式，還是政府直接出資或者政府與管線單位聯合出資建設的管廊，其最終監管都是由政府承擔。

三、地下綜合管廊運營的監管內容

地下綜合管廊是一種準公共事物，是向社會提供公共服務的城市基礎設施，它兼具經營性和公益性，同時又有一定的壟斷性。因此，需要當地政府對其運營過程加強監管，以保證社會公共利益不能得到損害。政府的監管內容主要包括以下幾個方面：

四、蘇州市對地下綜合管廊運營監管的探索

1、確定專門的管理機構

為更好的推動地下綜合管廊建設管理工作，蘇州市于2015年2月成立了由市長任組長的地下綜合管廊工作領導小組，成員包括市各部委辦局、各區政府、各管線單位主要負責人。全市的地下綜合管廊建設、運營和監管工作在領導小組的統一領導下統籌開展。同時在市市容市政管理局設領導小組辦公室，由市市容市政局橫向綜合協調管理和監管，縱向的信息上傳下達，市容市政局下屬管理單位蘇州市地下管線管理所具體承擔日常工作。

蘇州市地下管線管理所成立于2003年，目前正式編制25人，業務科室包括：管理科（管廊科）、督查科、信息科，主要負責城市地下管線（包含地下綜合管廊）的日常監督管理和綜合協調、違章查處、信息化建設等事宜，在多年的地下管線綜合管理基礎上，構筑了良好的協調基礎，積累了豐富的管理經驗，形成了有效的工作機制。

蘇州城市地下綜合管廊開發有限公司（以下簡稱“管廊公司”）于2015年2月由蘇州城投公司牽頭聯合各管線權屬單位組建。市政府向該公司授予地下管廊特許經營權，由該公司按照規劃承擔市區地下綜合管廊投資、建設、運營及維護管理工作，公司實行自主經營、自負盈虧的市場化運作模式。管廊公司股本比例為：蘇州城投公司65%（其中中國電信、中國移動、中國聯通、江蘇有線電視各預留股份5%）、蘇州水務集團20%、蘇州供電公司15%。

圖1 蘇州市地下綜合管廊監管工作框架圖

2、健全綜合管廊法規體系

地下綜合管廊建設目前尚處于起步階段，為保證其健康發展，蘇州市制定了一系列綜合管廊的管理規章制度。2015年市政府將修訂《蘇州市地下管線管理辦法》列入政府年度立法工作計劃，經過兩年時間的調研、論證、廣泛征求意見和修改完善，該《辦法》已于2017年4月經市政府審批后于6月1日正式施行。修訂后的《辦法》，專設地下綜合管廊章節，對綜合管廊的規劃、建設、運營、強制入廊、有償使用等方面進行明確規定，有利于今后管廊的規范管理。

3、先行先試，摸著石頭過河

運營維護方面，蘇州工業園區在地下綜合管廊建設管理方面走在整個蘇州市的前列，園區月亮灣綜合管廊于2008年開工建設，2011年11月正式投入運行；桑田島管廊也于2010年開工建設，2016年投入運行。通過幾年的運營管理實踐，園區管委會頒布實行了《蘇州工業園區市政綜合管廊運維管理辦法》。在此基礎上，為更好的推進綜合管廊試點城市工作，蘇州市又制定了適用于整個蘇州市區范圍的《蘇州市綜合管廊運營維護監管辦法（試行）》。

4、建立綜合管廊運營監管辦法

在蘇州市地下綜合管廊工作領導小組的領導下，根據《蘇州市地下管線管理辦法》和《蘇州市綜合管廊運營維護監管辦法（試行）》，綜合管廊監管部門建立監督考核辦法，定期對綜合管廊運營維護單位及各入廊管線產權單位的運營維護進行監督考核，具體如下：

（1）、考核方式

考核采取定期巡查和隨機抽查兩種方式。定期巡查以日常運營維護管理為基礎，對綜合管廊相關運營維護活動進行記錄，排查違規現象和行為；隨機抽查以不定期的形式對綜合管廊日常運營維護活動進行監督抽查。每次考核依據《蘇州市地下綜合管廊運營維護考核標準》（表1）進行評分，總分為100分，實行扣分制。

表1  蘇州市地下綜合管廊運營維護考核標準

（2）、年度總評

年度總評以全年所有定期巡查（占30%權重）和隨機抽查（占70%權重）的考核結果為依據，進行統計匯總，將各考核對象的年度總評定為：優秀（85分以上）、合格（60分以上）、不合格（60分以下）三個等級。

有下列情形之一的，年度總評為不合格：

1．在綜合管廊運營維護中發生人員死亡的安全生產事故；

2．發生信息泄密造成嚴重影響的；

3．重大安全隱患未采取有效措施及時整改的；

4．其他違法違紀行為造成嚴重影響的。

（3）、結果反饋

綜合管廊監管部門定期向綜合管廊運營維護單位、相關管線產權單位及其上級主管部門通報考評結果，各單位應將考評結果作為單位年度績效考核的組成部分。涉及財政資金支付的，考評結果作為財政資金支付參考依據。

結束語

地下綜合管廊運維監管是一項全新的研究課題，蘇州作為地下綜合管廊試點城市之一，擔負著先行先試的使命。本文結合蘇州工業園區綜合管廊運行監管實踐，對管廊運維監管中涉及的法規體系建設、專業管理和監督機構、監管機制和方法等問題做了深入的研究，由于實際運行時間較短、作者水平有限，不足之處請大家批評指正。